生态环境保护：政府如何从资金投入转为制度提供
2014-9-29 19:31:00 点击：
社会资本投入生态环境保护与开发的必要性
生态环境保护与开发是一个大工程，单靠政府的投入还远远不够，必须创新投融资机制，充分发挥政府投资的引导、放大作用，为社会力量参与生态环境保护与开发建立一种间接、集合式的投资渠道，吸引大量的社会资本加快生态环保事业的发展。
第一，促进了投资主体的多元化，提高了生态环境保护与开发的融资水平，有助于建立独立、公正、可行和高效的生态资金监管体制。
政府要在继续实行和增加对生态环保补贴的基础上，增加扶持生态环保产业化发展资金，实行引导项目贴息和奖励，以奖代补，项目补助，支持民营龙头企业发展品质优良、特色鲜明、附加值高的环保事业，发挥其示范和辐射作用。对从事环保产业化经营的民营企业，要适度放宽政策，给与税收优惠。
第二，有利于实现政府职能归位，使政府从繁琐的事务中抽身去重点关注生态环保政策和计划的制定等，将一部分工作交给社会去做，以实现政府部门和私营部门的优势互补。
生态环境保护与开发需要大量资金，政府应发挥主导作用，加大投入，扩大公共财政覆盖范围。社会资本的引入不仅能解决环境保护与开发中资金不足的问题，更重要的是，在社会资本的带动下，有助引入现代科技和经营理念，引入市场机制并建立长效机制。盘活生态环境资源，变资源为资本，形成社会资本引入的有利条件，发挥市场配置的基础性作用，建立新的有助于生态环境保护与开发的长效机制。
第三，有助于发挥私营部门运作与管理技术的优势。参与生态环境保护与开发项目的战略投资者是市场机制优胜劣汰的胜出者，他们以先进的经营理念和管理模式为生态环境的改善注入生机。
第四，有助于协调生态环境保护与开发在地区之间的差距，促进生态环境质量整体的改善。从私营机构的投资风险角度来看，有助于降低风险，建立相应的监管体制。参与各方重新整合，组成战略联盟，在合作过程中共同分担风险和责任。
第五，有助于以市场化的方式组织开展生态环保工作，优化资源配置，提高资金收支在生态环保中的透明度和资金使用效率。在开展生态环境保护与开发过程中必须积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。
生态环境保护与开发采用公私合作模式的理论基础
公私合作模式，由政府发起与社会资本在订立的长期合同关系中，共同提供特定公共产品或公共服务。公私合作模式中重点在于协调政府与社会资本之间的资金提供、建设运营、收益（风险）等方面关系。生态系统可以划分为三个层次：生态资源、生态系统服务以及对废弃物的吸收能力。生态环境保护与开发涉及生态系统的三个层次：开发生态资源、保护生态系统服务功能和废弃物吸收功能。
第一，生态环境保护与开发具有准公共物品性。生态系统的准公共物品特性，是在生态环境保护与开发中采用公私合作的重要依据。生态系统的整体属于准公共物品，可以从生态资源、生态系统服务和废弃物吸收能力三个层次加以分析。
第二，生态环境保护与开发的主体多元性。生态环境是人类进行生产生活活动的基础，因此对其建议保护与开发是人类共同的责任。对生态环境保护与开发的主体，可以是居民、企业、政府、非政府组织（NGO）等。
第三，生态环境保护与开发应当发挥公私合作模式的优势。生态环境保护与开发的准公共物品特性以及在这一领域中广泛存在的市场失灵与政府失灵等，决定生态环境保护与开发必须通过多方合作，发挥各自的优点，共同为生态文明建设贡献力量。公私合作在应对生态环境保护与开发中蕴含巨大潜力，这种模式正是通过合约来协调政府与私人部门关系，共同应对生态环境问题。生态环境保护与开发是一个长期性、复杂性、全局性事件，政府部门与私人部门需要经过反复协商与研究，才能够达成协议。达成协议后，也由于双方利益追求不同，必须建立适当的激励机制与约束条件。鉴于生态环境保护与开发的正外部性，财政资金依然要对其进行补贴。公私合作模式中，通过制度来降低协议各方达成交易的成本，应当成为多方合作应对生态环境保护与开发问题的重要模式之一。
第四，公私合作模式促进生态环境保护与开发的关键在于建立合理的利益（风险）分担机制。公私合作模式中需要对利益（风险）的分担给予足够重视。合理的利益（风险）分担机制能够改善合作环境，降低政府与私营部门的谈判成本，保证项目后期运行的顺利。
建立吸引社会资本投入的市场化框架
发展环保市场，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。环境产业相较其他产业具有其独特性，诸多领域属于公共服务范畴，例如污水处理、垃圾处理等。因此，一直以来，环境产业具有较强的政府引导性与计划性，产业中尚有诸多链条未并入市场竞争范畴。为使市场在资源配置中起决定性作用，加快完善现代市场体系，必须切实转变政府职能，加强政府采购公共服务，推进基本公共服务均等化。
第一，在生态环保中，政府应向“秩序导向”模式转变，发挥公共服务的职能。建立环境资源有偿使用和补偿制度。强化公共资源的管理和服务职能，建立起合理的环境经济利益关系和可持续发展经济利益关系。
建立生态文明考核评价机制。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点地区取消地区生产总值考核。
建立国土空间开发保护制度。建立空间规划体系，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线，严格按照主体功能区定位推动发展，加快完善城镇化地区、农产品主产区、重点生态功能区空间开发管控制度，建立资源环境承载能力监测预警机制；强化水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污管理。
实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益；建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度；制定并完善生态补偿方面的政策法规，切实加大生态补偿投入力度，扩大生态补偿范围，提高生态补偿标准。
建立资源环境产权交易机制。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。
实行最严格的环境监管制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度；加大环境执法力度，严格环境影响评价制度，加强突发环境事件应急能力建设，完善以预防为主的环境风险管理制度；对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任；建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制；开展环境污染强制责任保险试点。
第二，创新和加强政府环保投资，健全环保投融资机制，吸引社会资本进入生态环境保护领域。这是落实中央要求、推进生态环境保护管理体制改革的重要内容。首先，要建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，搭建环保投融资管理平台，吸引银行等社会资金进入生态环境保护领域，研究建立生态环保基金。其次，调整信贷资金投入结构，增加资金投放额度，引导资金投入生态环境保护与开发。创新信贷担保手段和担保办法，建立担保基金或担保机构，努力解决民营企业资金不足和民营中小企业、合作组织小额贷款抵押担保难的问题，提高民营企业、合作组织在生态环境保护与开发事业中的融资和承担风险的能力。
建立宏观综合决策机制。健全中央—地方协商制度。要把环境容量、环境质量状况和对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境承载能力也作为经济社会发展水平的重要指标。
进行有效管理，促使环境外部性内在化。由于市场存在失灵情况，因而通过政府来对环境资源利用进行管理来纠正市场失灵，使外部性问题得以解决。政府可通过征收“庇古税”来解决外部性问题。
对参与生态环保的私人部门给与税收优惠，通过财政补贴等方式调动私人部门的积极性，吸引社会资本投入生态环保，以充分发挥私人部门的优势，实现与公共部门的优势互补。
完善立法，改善投融资环境，打破行业垄断，拓宽社会资本投入生态环保的渠道，引导社会资本投入生态环境保护与开发中。打破社会资本进入生态环保领域的有形和无形的障碍和限制，最大限度放开投资市场，鼓励社会资本进入生态环保领域。要科学制定符合当地实际的生态环境保护与开发规划，加快生态环保建设。
社会资本的投向除了投资动因和投资优惠条件等因素影响外，很大程度上还取决于投资环境是否能够保证投资效益，实现投资目的。生态环境保护与开发要充分发挥政府、农民和社会各方作用，共同营造吸引社会资本的良好环境。调动全社会广泛参与，营造服务保障环境。加强舆论宣传，引导社会各界关注生态环境保护与开发；建立行业信息渠道，提供有效服务；发展农村法律、财务等中介组织，维护合法权益；协助民营企业更好的投入生态环境保护与开发中。
第三，私人部门要积极投入到生态环保的事业中，充分利用政府提供的优惠政策，加快发展，扩大社会影响力，带动更多的社会资本投入生态环境保护与开发中。民营企业利用社会资本参与生态环境保护与开发，发展高效生态农业、休闲旅游业等，应取得相应的物权或利益，为社会资本进入生态环保领域提供动力和法律保障。允许民营企业、合作组织和农民根据市场需求和产业化需要，自主选择经营内容和经营方式，调整优化产业结构。积极倡导民营企业参加各类生产性开发，形成利益联接机制，带动发展产业化经营。
（作者单位：财政部科学研究所）
来源：中国网
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