社会舆论普遍认为，环评审批是环保部门最强势的一项权力。修订后的环保法，强化了这项权力，修正了一些瑕疵。

新法对于未批先建的项目，“责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”，限期补办环评手续或将成为历史，被责令停建拒不执行的，还要拘留责任人;明确了“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施”，规划环评从此成为必备条件;还单独增加一条，要求“经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”，政策环评雏形初现。

有专家点评，新环保法中关于环评的规定，是环保法治建设的里程碑。

环评审批

关键词：不得 责令恢复原状

有关法条：

第十四条 国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。

第十九条 编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。

未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

第四十一条 建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。

第六十一条 建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

一大突破：不买票不准上车，强行上车的必须下车

关于环评审批，过去实际上是可以先上车后补票的，拒不补票的，罚点钱，最多给个行政处分。今后，不买票就不准上车，强行上了车的，必须下去。拒不下车的，拘留责任人，直到下车。依据新环保法，建设项目必须先环评，不准生米做成熟饭再补手续，这是一大突破。

过去，关于环评制度，环保法并没有强制性规定，其法律依据主要是环评法。环评法对未批先建的项目，提出的要求是“限期补办”。这一要求，某种程度上是允许未批先建。很多企业利用了这种制度缺陷，明目张胆地未批先建，甚至纷纷首选未批先建。实际操作中，先上车后补票，成为环评审批的常规模式，导致政府环境管理十分被动。

什么项目会未批先建？很多都是污染重的项目，不敢做环评。2010年全国钢铁项目清查的数据显示，河北全省炼铁炼钢产能分别是2.73亿吨和2.86亿吨，在这些产能中，近80%是没有经过环评审批、擅自建设运行的，其中有相当一部分是不符合国家产业政策、需要淘汰的。

然而，对于此类未批先建的项目，即使是补办的环评，环保部门也很难拒批。如果不予通过、要求变更设计或建议另行改址，环保部门往往会面临来自于企业和地方政府的压力，甚至可能被称为“浪费”社会资源。对于逾期不补办手续的，罚款最高限额是20万元，这对上亿元的大项目来说，简直是九牛一毛，对责任人也仅限于行政处分，对企业没有威慑力。未批先建，使环评制度失去了真正的事前预防功能，使环评审批沦为一种手续。

这次修订，堵住了现有《环评法》中“限期补办”的漏洞。未批先建项目不可以再通过补办手续的方式“补票”，将直接被责令停建，处以罚款。而此前的有关规定是，对于逾期不补办手续的才可以罚款。更强硬的手段还有，对未批先建的，可以责令恢复原状，对拒不执行停建的，要拘留责任人。要么停建，要么恢复原状，这意味着什么？意味着项目下马。只要未批先建，项目就得下马。

如此环环相扣的处罚，或将可以破解未批先建屡禁不止这一困扰环保部门多年的难题，环保部门对补办手续很难不批的窘境结束了。

两点遗憾：政策环评未入法，规划环评无罚则

新法增设一条规定，国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。

这条规定是在三审稿中出现并得以保留的，在某种程度上，可以看做政策环评的雏形，也是立法机关、环保部门和公众的诉求。有专家认为，这一条可谓此次修法最“超前”的规定，填补了法律空白，具有里程碑式意义。

但是，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰却明确表示，“这里没有政策环评的概念”。也就是说，政策环评并未入法，这多少有点遗憾。

袁杰的表态，也许是出于对“政策环评”四个字的有意回避。事实上，在征求意见时，这四个字就引起了一些部门的反感。大家隐隐觉得环保部门有点过分了，难不成所有政策都要环保部门来把关？有参与立法的人士表示，“政策环评”并非一个单独前置程序，这项规定的意义在于，政府在制定相关政策时，必须听取环境方面的建议，防止政策对环境产生负面影响，让政府处理好经济发展和环境保护之间的关系。

相对于规划和单个建设项目，一些重大经济和技术政策，区域性和行业性发展规划，对环境的影响范围更广、时间更长，且影响发生之后更难处置。我国在这方面教训深刻，如上世纪50年代大跃进、大炼钢铁、围湖造田、毁林开荒等一系列政策，生态破坏十分严重；上世纪80年代，扶持“十五小”企业的政策，资源能源代价惨重；近几年，化肥补贴政策导致面源污染以及水体恶化。

在政策环评制度的超前性和部门利益的平衡中，新法最后采用了折中的表述。引用网络流行的一句话来评价，“听见了楼梯响”，至于什么时候下来人，我们充满期待。全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华表示，政策环评虽然没有明确写进去，但还是为开展政策环评打开了一个缺口，为下一步实施政策环评做了铺垫。

相对于政策环评的萌芽，规划环评在此次修法后上升为规定动作，这是一大进步。然而，相较项目环评上的严厉罚则，新法对规划环评的有关规定有所欠缺，只做出了正面的强制要求，让人略感遗憾。

法律规定，未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施。但对于没有依法进行环评、却擅自组织实施了的规划，怎么办？这是一个法律空白。2009年实施的《规划环境影响评价条例》规定，规划审批机关对没有环评的规划给予审批的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。但具体什么处分，并没有明确。

对此，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示，如果不做规划环评，整个区域开发就不能做，不能允许开工，能不能考虑暂停审批这个行政区域所有的建设环境评价文件呢？这是可以的，有“连坐”的意思。具体实践中能否如此操作，在法律没有明确规定的情况下，还要看地方有没有这个勇气。

三个困惑：从法条到实施存在错位

第一个困惑，是关于第十四条如何落实的。由于条文没有政策环评的提法，我们姑且称之为政策环评雏形。那么，哪些种类的政策要听取意见？条文指出的对象为，国务院有关部门和省级人民政府制定的经济、技术政策，是不是所有这两个级别的经济和技术政策都要听取意见？如何界定部门或政府的决策是政策呢？

另一方面，意见采纳程度有多大？评价环境影响的形式是听取意见，而非第三方独立评价。如果有关方面和专家提出的意见对政策影响较大，政策制定方会不会将其当做部门利益之争对待？会不会根据部门利益平衡的方式来采纳意见？

第二个困惑，怎么处罚未批先建项目。从法律条款理解上，我们坚定地认为，限期补办环评手续已经成为历史。但是，有的基层环保部门却认为，并非如此。对于未批先建的项目，确实要责令停产，处以罚款。但是，随后存在两种选择：一种是对于符合产业政策的，责令限期补办环评手续；另一种是对于不符合政策的，要求恢复原状。对不买票就上车的，是全部赶下车，还是区别情况，允许个别项目补了票就不下车？

第三个困惑，是关于法律生效前后问题处理方式的。新环保法将于明年1月1日起生效，在此之前有半年多的时间是遵守旧法的。由于新法有诸多变化，就产生了新旧衔接问题。比如，新法对未批先建项目的罚则与旧法不同，那么，在这段时间内未批先建的项目，到了新法生效后，该如何处置？是按照新法一刀切，还是既往不咎？如果一刀切，很多项目已怀胎多月，基本成形，强行推下车，从经济社会上考虑，可不可行？如果既往不咎，那岂非有很多项目会侥幸开工，钻法律空子？

这些困惑，急需在新法施行前得到明确。