作者：王亚男（1975-），女，环保部环境发展中心环评研究中心主任，正高级工程师，主要研究领域为战略环评及规划环评。

1环评制度的建立与管理框架

环境影响评价制度最早由美国首创，1969年美国颁布了《国家环境政策法》，其目的是使可能影响环境的工程建设、规划或其他活动对环境造成的影响减少到最小程度。随后，欧盟、日本等国家纷纷效仿，并大体在20世纪70年代建立了环境影响评价制度。我国早在1973年即引入了环境影响评价的概念，并于1979年在《环境保护法（试行）》中将其以法律的形式确立下来。从此，环境影响评价制度作为环境管理“八项制度”之一，为中国的环保工作发挥出极其重要的作用。

环评制度作为一项“舶来品”，与中国的政府管理体系相结合后，形成了中国独有的管理框架。经过三十余年发展，环评的运行体系逐渐形成了由审批机构（政府环境行政主管部门）、技术评估机构（环境行政主管部门下设的评估中心）、评价机构（环评单位）、实施机构（项目建设单位）以及监督方（社会公众）五方共同组成的格局。其中，技术评估机构由政府指定开展技术评估，评价机构是为政府和建设单位提供咨询服务的中立的第三方，公众通常由项目周边的群众、环保非政府组织（NGO）和媒体构成。

2环评制度的发展与成就

2.1　成长期（1979-1997）

从环评制度建立的1979年到“建设项目环境保护管理条例”颁布前的1997年，环评制度经历了从一张白纸到初具形态的成长期。环评制度通过被纳入项目审批程序而得以实施：在项目的可行性研究报告阶段必须开展环评，这样计划部门可以通过对可研的审批保障环评程序的履行。同时，环评技术体系逐步形成，在九十年代相继出台了一系列环评技术导则，明确了环评的技术思路、工作内容以及工作方法。这一时期，环评制度的社会知名度不高，执行率低，环保措施落实率更低。

2.2　发展期（1998-2003）

1998年颁布的“建设项目环境保护管理条例”，明确了环评分类审批要求、行业主管部门责任，提出了与环评制度配套实施的“环保竣工验收”制度，极大地提高了环评制度的操作性，环评制度开始逐渐被企业认可并实施。

2002年，当时的国家计委和国家环境保护总局联合发文“关于规范环境影响咨询收费有关问题的通知”，规范了环评报告编制费用。按文件要求，各类项目根据投资、行业、所在区域以环评文件的类别不同，环评收费从1万到110万不等。收费标准的出台保障了环评从业人员的经济利益，吸引了大量环保科研人员加入到环评工作中。

2003年，《环境影响评价法》颁布实施，极大地提高了环评的社会地位和知名度，也提高了环评的执行率。至此，环评不仅具有了坚实的经济基础，更有了坚强的法律保障，成为一项蓬勃发展的朝阳行业。

2.3　壮大期（2004-2011）

《环评法》实施后，环评事业的发展进入快车道。环评逐渐为社会熟知，并最终成为知名度最高的环境管理制度之一。

2005年的圆明园事件，使得“环评”首次大规模地进入中国普通社会公众的视线。2005年3月，兰州大学生命科学学院教授质疑圆明园湖底防渗工程破坏生态；随后，当时的国家环保总局表示，该工程未进行建设项目环境影响评价，应该立即停止建设，依法补办环评审批手续；4月，环保总局举行公众听证会，就圆明园遗址公园湖底防渗工程项目的环境影响问题，听取专家、社会团体、公众和有关部门的意见。“圆明园事件”在环评发展史上的重要意义在于：它客观上完成了一次全民环保教育，使环评走出实验室和办公室，走向普通百姓，并深入人心。

2006年开始的“环评风暴”又将环评推到了环保工作的最前沿。2006年，环保部门首次公布了一批大型企业的环评违法问题，在社会各界引起强烈反响，被媒体称为“环评风暴”。2007年初，环保部门对环评违法违规现象突出的流域、区域和行业首次实行“区域限批”“行业限批”，2008年修订的《水污染防治法》使“区域限批”法制化。此后，环评逐渐成为环保部门的重要工作抓手，很多执行不力的管理制度开始搭环评这趟车借机落实。总量控制、环境风险评价等章节逐渐被增加到环评报告中来，成为重要审查内容。

这期间，环评作为项目建设前的一道重要门槛，在控制污染物排放提高清洁生产水平、减小生态破坏节约自然资源、调整产业结构和布局优化经济增长、推动决策的科学化和民主化等方面发挥了重要作用。以2010年为例，环保部就对44个、总投资近2500亿元涉及“两高一资”、低水平重复建设和产能过剩项目做出退回报告书、不予批复或暂缓审批处理。

环评管理的效果日益显著的同时，环评制度的自身建设也在这一时期得到发展。2004年至2005年，《环境影响评价工程师职业资格制度暂行规定》、《环境影响评价工程师职业资格考试实施办法》、《建设项目环境影响评价资质管理办法》等系列文件发布，日后对环评行业影响深远的环评工程师制度开始实施。环保部门还相继出台了《地下水评价导则》、《环评公众参与暂行办法》，修订了《大气环境影响评价导则》、《生态环境影响评价导则》。环评工程师制度的实施和技术导则的完善，为提高环评队伍的工作能力、保证环评报告书质量起到了积极的作用，环评工作更加严谨专业。

2.4　问题高发期（2012-2015）

环评行业经历了快速发展之后，自身问题也不断暴露出来。

环评作为一项管理制度，执行率和措施落实率不高是影响其权威性的重要因素。以济南市历下区为例，2012年需要办理环评的企业1846家，已经办理环评审批手续的689家，环评办理率37.3%。企业“未批先建”现象突出，环保部门对未执行环评程序的企业处罚力度小甚至不处罚，环评的严肃性经受考验。2015年，中央巡视组对环保部的巡视意见中，第一条即为环评“未批先建”问题，反映出这一问题的严重性和普遍性。

与“未批先建”同样饱受诟病的，是评价机构管理混乱，人员挂证、机构借证问题突出。由于规定了个人资质对单位资质的支撑要求，环评工程师成为各个评价单位竞相争夺的对象，演化到后期，出现了大量挂证的乱象。环评机构最初以各地环科院、高校以及行业单位为主，随着环评知名度不断增加，一大批背景复杂、以盈利为唯一目标的公司加入到评价机构中来。这些公司往往既无单位资质，也无个人资质，以承揽项目为优势，为专职环评单位介绍项目，或干脆自己组织人马编写报告，再寻找有证单位借证，成为真正的中介机构。这些机构工作质量差，但市场生存能力强，极大地败坏了环评行业的声誉。

环评制度的主要参与方--建设单位--也对环评工作存在诸多不满，主要集中在环评工作周期长、费用高等方面。由于环评导则更趋复杂，而且报告必须一次性通过技术审查，评价单位通常宁滥勿缺、宁深勿浅，环评报告书越写越厚，工作周期和工作费用也就大幅上升，成为项目各项前置审批中最为费时费钱的工作。许多环境敏感项目的建设单位为保证尽快取得批复，更愿意将环评工作委托给与审批部门关系密切的其下属的环评机构，即“红顶中介”。环保系统所属评价机构承接了大量环境敏感的重大项目，在协调环境保护和经济建设方面发挥了重要作用，客观上也形成了一定程度的技术垄断，甚至造成社会上的诸多误解。

比上述问题更加严重的是，由于环境质量日益下降且公众的环保意识日渐提高，公众对环境管理的不满集中发泄到环评制度上。2012年短短四个月内，发生了三起环境群体性事件，分别是什邡市反对钼铜项目事件、启东市反对王子造纸厂排海工程事件和宁波市反对PX项目事件。在这些事件中，社会公众和媒体不约而同地将批评声指向环保部门，矛头更是直指知名度最高的环评制度。环评制度面临是否有效甚至是否必要的挑战。

环评制度实行三十余年后，无论是社会公众还是建设单位，甚至环评从业人员，都对这项制度提出了批评，环评改革势在必行。自2010年起，环境保护部开始启动环保系统事业单位环评机构体制改革，促使环评技术服务机构与行政主管部门脱钩，向专业化、规模化方向发展。2015年，环保系统所属环评单位首当其冲，作为“红顶中介”被清理出环评队伍。