无证排污，不能再收费了事

文/刘敏（环境保护部华南督查中心督查一处副处长）

　　 县级以上人民政府环境保护主管部门应当在发现无证排污后，立即作出“责令停止排污”的行政命令。基层环保部门如果继续对无证排污征收排污费，将面临以下法律风险：一是监管失职，二是以征收排污费替代排污许可，变相将无证排污合法化。　　

     《环境保护法》第45条规定：国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。

      排污许可证入法14年，走到了哪一步？　　

     排污许可始于2000年。当年修订的《大气污染防治法》第15条第二、三款规定：大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。
　　之后，2008年修订的《水污染防治法》第20条规定：国家实行排污许可制度。直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定，禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。
　　新环保法第45条又对排污许可管理制度作出了明确规定。
　　从2000年至今，排污许可证的法律规定已存在14年，但是，《水污染防治法》第20条中所规定的“排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定”，却至今未能落实。2003年，国务院出台《排污费征收使用管理条例》，虽然规范了排污费的征收和使用，但不涉及排污许可。

　　当前，“排污费改税”是大家关注的一个焦点话题。新环保法第43条第二款规定：依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。可以预见，《排污费征收使用管理条例》或许不日将有重大调整。

     排污许可证与污水排入排水管网许可证是什么关系？怎么区分环保部门与城镇排水主管部门的职能？

　　2014年施行的《城镇排水与污水处理条例》第20条第一款规定：城镇排水设施覆盖范围内的排水单位和个人，应当按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施。第21条规定：从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户（以下称排水户）向城镇排水设施排放污水的，应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。城镇排水主管部门应当按照国家有关标准，重点对影响城镇排水与污水处理设施安全运行的事项进行审查。排水户应当按照污水排入排水管网许可证的要求排放污水。
　　上述行政法规确立了污水排入排水管网许可制度。当排污许可涉及在城镇排水设施覆盖范围内的排水单位和个人排放废水事项时，必须厘清两者的功能区别。两者都是规范污水的排放行为，准确区分排污许可与污水排入排水管网许可，事关准确界定环保与城镇排水主管部门之间的职能划分。
　　当适用对象（排放污水应是排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水）、适用范围（城镇排水设施覆盖范围内）完全重合时，如何区分排污许可与污水排入排水管网许可？
　　我认为，城镇排水主管部门负责实施的污水排入排水管网许可，仅针对向城镇排水设施（俗称下水道）的排放行为；而环境保护部门负责实施的排污许可是指间接（经过了下水道以及集中处理设施）向水体排放污染物的行为，两者互不替代。但是，排污许可的废水水质排放标准必须与污水排入排水管网许可的接纳标准一致，污染物种类相同。因此，必须做到只交纳一种费用：向城镇污水处理设施排放污水、缴纳污水处理费的，不再缴纳排污费。

对无证排污的行为，能否责令停止排污，征收排污费？

 　　对于无证排污的行为，能否责令停止排污，征收排污费，目前法律暂无明确规定。
　　《水污染防治法》虽然有禁止企业事业单位无排污许可证向水体排放废水、污水的规定，但没有具体罚则。《大气污染防治法》虽然也有核发主要大气污染物排放许可证的规定，但也没有规定罚则。《固体废物污染环境防治法》规定了从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位必须申请领取经营许可证，但并没有规定排放固体废物必须取得排污许可证；《环境噪声污染防治法》也没有关于排放噪声必须取得排污许可证的规定。
　　责令停止排污，是行政命令，而非行政处罚。《行政处罚法》第二十三条规定：行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。然而，对于无证排污的行为，目前没有法律规定应该实施哪种行政处罚，因此不存在“实施行政处罚时”。但是，法律已经将无证排污规定为禁止行为，“责令停止排污”属于“责令当事人改正”的一种形式。因此，我认为，县级以上人民政府环境保护主管部门应当在发现无证排污后，立即作出“责令停止排污”的行政命令。唯此才能尽职尽责，才能让新环保法规定的拘留追责落到实处。
　　新环保法第63条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。　　如果发现无证排污而不责令停止排污，就不存在“被责令停止排污，拒不执行”的情形，更谈不上将案件移送公安机关。

　　目前，一些基层环保部门征收排污费并不与颁发排污许可证排钩，出现无证排污也被征收排污费的现实。我认为，新环保法施行以后，基层环保部门如果继续对无证排污征收排污费，将面临以下法律风险：一是监管失职。对无证排污征收了排污费，说明对已经发现无证排污的违法行为没有责令停止排污，仅以收费了事。二是以征收排污费替代排污许可，变相将无证排污合法化。现实中，许多排污企业因为不符合许可条件而申领不到排污许可证，要么企业不去申领，要么环保部门不予颁发，但是，这种企业却定期缴交了排污费，长此以往，收费部门必将承担法律责任。

文/刘敏（环境保护部华南督查中心督查一处副处长）