3环评制度的局限与挑战

环评制度面临的挑战不只来自“红顶中介”等问题，决定这一制度存废的是更为复杂和严峻的环评制度的有效性问题。分析并解决这一问题，是环评健康发展的必要条件。

3.1　制度设计出现偏差

环评制度有效性问题首先产生于制度设计不合理，包括目标设计不明确、难实现，管理设计太复杂，难操作等。

环评管理时段不够清晰。如前所述，环评在建设项目前期设计阶段介入，环评成果被纳入项目可研并最终得以实施，从而实现建设项目设计方案的优化。只有当环评的工作成果（主要是各项环保措施）真正被实施，环评的管理效应才能得以体现。在实际工作中，环保部门借助发改等部门实现了项目前期的环评审批，而对项目建设期及运行期的监管则显得力不从心，使得环评措施是否实施、措施是否有效这些关键性问题常常难以落实。将环评的管理时段简单终止于项目前期，而缺少对企业的污染责任追究，致使出现了一批环评手续合法、但在运行中环保不合格的项目，环评最终变成了一纸空文，给社会和公众造成环评无用的直观印象。

环评管理内容过于庞杂。环评报告中除必须包括前述的总量控制、清洁生产等章节外，还常常被要求分析评价由其它部门主管的水资源、水土保持、林业、地质安全等环保相关问题。近年来，环评工作包罗万象、事无巨细，一本环评报告几乎涵盖了项目可研阶段全部论证报告的主要内容；在很多缺少科学研究的领域，环评也被要求给出明确结论，成为环境科研的“最前沿”。这样做，看似全面科学，实则使环评承担了很多不必要的责任：项目运行过程中无论哪项工作出现问题，都会得出环评工作失误的结论。

环评管理方法偏重技术，过度技术取向误导了环评的工作方向。环评制度实施以来，始终存在着应用科学研究和综合管理制度之间的身份界定困扰。事实上，环评作为一项控制建设项目可能带来的环境风险的管理制度，在实施中必须满足两个基本条件:一是价值合理性，即行政机关设定的风险规制目标能够为民众所接受，从而具有正当性;二是工具合理性，即行政机关规制风险的手段或措施基于精确的计算和预测，具有科学性。这就决定了环评具有“双重属性”，不仅要具有科学性，更要具有合理性。越简单的制度越容易得到落实，环评的过度技术取向极大地增加了环评工作的复杂性，加大了环评的执行难度。

管理标准亟待统一公开。由于技术研究工作本身缺少统一的标准，个人喜好常常掺杂在技术审查中，对环评工作的内容、深度甚至方法都会有不同的观点，极易造成环评审查的不公正，也在客观上造成了前述无良环评机构仍能生存的怪象。

3.2　管理体系运行失效

环评有效性的原因除来自制度设计外，也来自执行层面出现的问题。

在社会关注度高、工作要求严苛的大环境下，环评工作体系中的建设单位、评价单位、评估单位均承担了极大的工作压力，各方为实现所在团体利益最大化，互不信任、互相推责，致使环评难以发挥出应有的作用。

评估部门重研究轻操作，混淆了科研和管理制度的界限。环评具有相当的专业性，在工作中，需要开展深入的调查研究和模拟预测，才能提出有实践意义的环保措施。同时，与环境相关的前沿性问题，在研究成果可靠和操作方法成熟的基础上也可以做为环评工作的参考资料。但是，环评作为一项管理制度，必须具有清晰的工作边界和流程，不应随意增加其工作内容、改变其工作方法。特别是作为一项行政许可，环评审批的每一环节都有明确的工作时限。无论在制度设计还是执行层面，在环评程序中无限地开展科学研究，都使得环评制度难以运行。

建设单位重批文轻落实，环保措施经常大打折扣。对于很多建设单位而言，环评批文是取得项目最终核准文件的必备要件之一，环评对于企业更多是外在程序要求，而非自身发展需要。因此，企业开展环评的动力在取得环评批文后就丧失殆尽，对环评中要求采取的各种环保措施则能省就省。实事求是地讲，由于存在环评审批过程中重研究轻操作的问题，有些环评阶段提出的措施确实也有不合理的地方。但是，扣除这些不合理的措施，仍然有一大批项目未按要求落实诸如淘汰落后产能、改造环保不达标老设备等合理要求。

评价机构重利益轻公益，难以保持第三方独立性。在长期环评实践中，环评单位没有形成科学、系统的技术方法和合理有效的技术成果，盲目追求经济利益，普遍缺乏总结提高意识。一些环评审查中出现的技术难题，数年无人研究，难以形成可信的结论，环评工作一直处于工作基础不坚实的状态，影响了环评行业的发展。另一方面，在审批和业主的双重压力下，评价机构有的与评估中心一起压制建设单位落实不合理要求，激起守法建设单位对环保工作的反感；有的与不法建设单位一起欺瞒评估中心，消极应付审查意见，成为环保违规企业的帮凶，难以保持第三方独立性。

在基层实践中，受地方政府影响及环保自身监管能力限制，建设单位往往表现得更加强势，评估机构和评价单位的话语权被无限削弱，环评制度设计中存在的漏洞更加放大，体系失效产生的恶果更加严重。

3.3　社会公众意识觉醒

在环评发源的美国及欧洲国家，公众一直是环评工作机制中非常重要的相关方。在中国，公众的环保意识也日益提升，对环保工作特别是环评制度寄予深切期望，给环评体系带来了巨大的压力和挑战。

目前我国公众环保意识提升的主要表现为对环评的极高关注度，公众的专业水平和参与能力还有待提高。一方面，公众缺少独立思考和自我意识，在环保事件中，多数公众表现出人云亦云式的一边倒倾向。从2007年厦门PX事件开始的全民针对PX的误解，在经过社会多方的宣传和解释后，近年才逐渐回归理性。另一方面，公众对环评制度本身也知之甚少，众多媒体甚至还不能区分“评估”与“评价”在职责上的不同，对环评制度的批评也常出现张冠李戴式的低级错误。

但必须认识到，公众环保意识的觉醒仍是推动和解决环评现有问题的关键力量。公众的关注有助于环保法律法规的推广，有助于在社会、企业和政府之间形成一个良性循环，有助于环评行业从严自律、健康发展。通过公众参与，可以将环评行业内自我净化的正能量与社会压力有机结合，共同促进环评事业健康发展。