李克强总理在政府工作报告中指出，要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。为何将向治理污染宣战与反贫困作比较？如何看待污染这场战争？战术是什么？何时能取得阶段性胜利？

　　石磊，工学博士、经济学博士后，耶鲁大学访问学者。主要研究领域为环境经济与政策评估。先后支持、承担国家、省部级课题20余项，发表论文目前已在国内外学术期刊上发表论文40余篇，出版专著、教材5部。

　　对话人：中国人民大学环境经济与管理系主任 石磊

　　采访人：中国环境报记者 黄婷婷

　　●从民生角度，提出向贫困宣战和向污染宣战具有相似性。这两个宣战是在我国经济社会快速发展、贫困和环境问题愈发突出、已成为促进社会和谐发展主要障碍的大背景下提出的。

　　●治理环境污染同样需要制度创新。既需要强化法治、形成制度威慑力，又需要凸显市场作用、彰显效率价值。

　　●由于环境效果的滞后性，可能会使得当前的各种努力未能及时显现出来。这就提示我们，对于污染控制不能只关注当前和表面，而应着眼与长远和深层次，齐心协力、坚持不懈。

　　●发达国家经验表明，对于一个高速增长的经济体，环境保护投资占GDP比重达到2%~3%才会促使环境质量得到明显改善，资金不足已成为制约环境保护工作的重要瓶颈。

　　●充分发挥财政资金基础性、公益性、导向性的特点，将财政性资金投向那些具有公共物品属性、正外部性、基础性、公益性等特征的领域，从而产生示范效应，带动社会资金进入污染治理领域。

　　为何将向污染宣战与对贫困宣战作比较？

　　■从民生角度，向贫困宣战和污染宣战具有相似性。

　　记者：为何将向污染宣战与对贫困宣战作比较？您认为二者的可比性在哪里？从消灭贫穷到治理污染，这是否由发展的阶段所决定？

　　石磊：向污染宣战和向贫困宣战二者之间是有一定相似性的。首先，两个宣战是在相似背景下提出来的。二者都是在我国经济高速发展、社会日益进步的大背景下提出的。就脱贫问题而言，虽然我国国内生产总值已跃居全球第二，但人均国民收入还不算高，区域与城乡之间依然存在发展不平衡的问题。按照年人均纯收入2300元的农村扶贫标准计算，目前中国还有近一亿贫困人口。加大力度解决贫困问题，让老百姓享受经济发展成果，不断提升生活水平，是政府工作的根本目的。

　　过去30余年的经济社会快速发展，不仅得益于改革红利、人口红利，同样也受益于环境红利。但传统的高耗能、高污染、高排放的发展模式并未从根本上得以改变，自然资源遭到不合理的开发和利用，环境受到严重污染和破坏，资源环境问题日益严重，已成为制约我国可持续协调发展的主要瓶颈，广大群众要求解决环境问题的呼声日益强烈，解决环境污染问题迫在眉睫。这两个宣战是在我国经济社会快速发展、贫困和环境问题愈发突出、已成为促进社会和谐发展主要障碍的大背景下提出的。

　　“民惟邦本，本固邦宁”，政府工作的根本目的，是让全体人民过上好日子，不断提高人民生活水平和质量。贫困和环境都是关系民生、广受关注的社会热点问题。解决贫困是社会发展的基本目标，关系到人民的生存和发展的问题。同样，生态环境的破坏会影响人类赖以生存的环境质量，并最终影响人类的衣食住行甚至损害人体健康。“让人们喝上干净的水，呼吸清新的空气，吃上放心的食品”已成为最大的民生问题，打赢环境保卫战，已成为共识。所以从民生角度，提出向贫困宣战和污染宣战具有相似性。

　　消灭贫穷对治理污染具有哪些借鉴意义？

　　■坚持长期系统性、坚持制度创新、突出重点、强化社会共同参与。

　　记者：我国为消灭贫穷、解决温饱问题走过了一段很长的道路。您认为其对治理污染来说，具有哪些借鉴意义？

　　石磊：新中国成立以来，特别是改革开放以来的30多年中，我国的脱贫事业取得了举世瞩目的伟大成就。归纳总结其中经验，对于当前治理污染具有重要的借鉴价值。

　　首先，坚持长期系统性。自新中国成立以来，我国就将脱贫、提升人民生活水平作为政府的主要任务来抓，在社会救济、医疗保障、技能培训等各方面开展了长期不懈的努力。正是由此持之以恒的努力，我国消除贫困工作取得了巨大成就。治理污染也当如此。当前环境问题的涌现，是过去长期粗放式经济增长方式和相对薄弱环境管理等诸多因素综合累积的结果，呈现结构型、压缩型、复合型的特点。冰冻三尺非一日之寒，解决环境问题同样不能寄希望于一蹴而就，需要顶层设计、整体谋划、 稳扎稳打、步步推进。

　　其次，坚持制度创新。我国消灭贫困坚持以制度创新来推动。向贫困宣战的过程，其实质就是进行制度创新的过程。在这个过程中，为了全面地推进反贫困战略走向深入，我国探索和实施了土地改革、建立农村联产承包责任制、实施扶贫开发纲要等一系列制度创新，先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要》等文件，注重在扶贫开发中激活市场机制的作用，通过创新扶贫开发基本制度，使中国农村反贫困取得了一项又一项成绩。治理环境污染同样需要制度创新。既需要强化法治、形成制度威慑力，又需要凸显市场作用、彰显效率价值。

　　再次，突出重点。纵观我国的消除贫困行动，体现出整体推进、突出重点的特点。环境问题点多、面广，涉及领域众多，考虑到环境保护的投入资源有限，应在兼顾统筹的基础上，突出重点，着力解决那些对居民生活健康影响最大，广大公众最关心的热点环境问题。李克强总理在政府工作报告中提出从大气、水、土壤污染治理出手，重拳强化污染防治，坚决向污染宣战，这就为我们下一步环保工作指明了方向，点出了重点。

　　同时，强化社会共同参与。消灭贫困并不只是政府在努力的过程，而是社会各界共同合作奋斗的过程。除了政府有专门保障低收入人群的财政拨款外，社会上各种爱心人士、企业和NGO组织也都采取各样的形式帮贫救困。环境污染是一个社会问题，更加需要社会各方面共同参与。这就需要完善政府、企业、公众共同参与环境保护的新机制，形成全社会齐抓共管的环保新格局，打一场污染防治的全民战争。

　　如何打赢污染治理这场战争？

　　■发挥铁杵磨针、锲而不舍的精神，是能赢得这场战役的胜利。

　　记者：知己知彼，百战不殆。对于污染治理这场战争，在当前的环境形势下，您觉得有多大胜算？您怎样看待当前我国的环境形势？哪些领域的污染相对好治理？哪些比较难？

　　石磊：就环境形势而言，在我看来，当前我国环境状况总体恶化的趋势尚未得到根本遏制，环境矛盾凸显，环境压力继续加大，环境老问题尚未解决、新问题接踵而至，整体呈现结构型、压缩型、复合型的特点，环境保护总体工作与广大群众的热切期盼还存在较大差距。

　　就具体环境污染表现而言，可以简要概括为：以雾霾为代表的大气污染日益突出，流域、地下水、海洋等水环境问题依然严峻，农村环境污染加剧，土壤污染问题愈发明显，重金属、持久性有机污染物等新型环境问题显现，环境风险不断凸显。

　　诚如前面所讲到的，环境问题并非一朝一夕所形成，而是经济—社会—环境系统长期不协调发展所累积而成的，问题的复杂性、长期性、系统性决定了污染防治这场战役场场都是硬仗、场场都是大仗，可以说没有哪一个环境问题是好解决的。李克强总理在政府工作报告中向污染宣战的誓言，展现出中央着力为人民群众营造良好自然生态环境的坚强决心，吹响了打赢污染防治战役的号角。只要社会各界真正将环境保护作为一条不敢触碰的高压线，不断改革环境管理体制、持续完善环境法规体系、切实强化环境监管力度、积极落实环保公众参与，发挥铁杵磨针、锲而不舍的精神，是能够取得这场战役的胜利的。

　　记者：经济发展不可避免地带来环境污染，但这种污染应该控制在一定水平，尽量减少对人体健康的影响。当前，雾霾等污染问题已经严重影响健康。您认为，将污染控制在一定水平内，最快需要多长时间？或者说，污染治理是否应该制定阶段性目标？何时能取得阶段性胜利？

　　石磊：污染控制是一个涉及经济、社会、资源、生态等多领域的复杂性、系统性问题，污染控制不仅仅是环保部门一家的事情，需要从中央到地方各部门、社会各方面力量统筹加以解决，某一方面出现偏差或环境红线执行不到位，都会延迟污染控制工作的进程，甚至导致前功尽弃。同时，从国外已有治污经验看，污染控制的进程主要取决于工业化、城镇化进程，环境保护工作的力度，人民群众的环境意识和行为的提升等诸多方面因素，难以有明确的时间界限。就我个人而言，很难给出一个明确的时间节点说明雾霾等污染问题的具体解决时间。

　　但这并不意味着我们就不需要污染防治阶段性目标。污染控制复杂性、长期性的特质，决定了在坚持环境保护基本思路的前提下，按照分步骤、有侧重、体现连续性的原则制定好阶段控制目标。阶段目标是实现环境保护最终目标的重要基础和保障，是指导一段时间内污染防治工作的关键，制定和执行好阶段目标对于改善环境、控制污染起到决定性作用。当前，围绕党中央、国务院所确立了环境保护工作的思想、整体目标和工作主线，环境保护“十二五”规划等阶段性指导文件已出台并实施，相信未来会取得成效。但同时，由于环境效果的滞后性，可能会使得当前的各种努力未能及时显现出来。这就提示我们，对于污染控制不能只关注当前和表面，而应着眼与长远和深层次，齐心协力、坚持不懈。

　　打好污染治理战的战术是什么？

　　■经济手段是十分重要的，但同时需要完善的法律制度和健全的市场体系作支撑。

　　记者：战略重要，战术也重要。您认为，战术上来说，现在最重要的手段是什么？治理污染需要行政手段，也需要经济手段，这已经形成共识，但为何经济手段、经济政策的作用并不显著？

　　石磊：环境管理的手段大体可划分为3类：基于政府命令与控制的行政、法律手段、基于市场的经济手段和劝说教育手段。从战术上来说，经济手段是十分重要的，但是在战略上必须给予高度重视和宏观指导。需要强调的是，经济手段不能独立地发挥作用，需要完善的法律制度和健全的市场体系作支撑，因此单纯仅仅依靠经济手段难以达到理想的污染治理目标。

　　现阶段，我国当前在环保领域应用的经济手段种类不多、方式单一，部分经济手段作用的发挥还有一定的局限性，与预期中的效果还存在差距。这源于多方面原因，例如环境质量标准和排放标准相脱节、环境保护和治理责任的事权财权不统一、环境资源的产权划分不明确、环境价格不能反映稀缺程度、经济措施履行监管不到位或缺失、罚款力度不足导致企业违法成本较低、狭隘的唯经济增长的地方发展观等。这些问题归根到底是因为经济手段发挥效应的基础——市场体系尚不健全。因此，加紧推进环境保护市场体系的构建与完善，将是未来决定环境经济手段效力的关键因素。

　　记者：战争就需要粮草。您认为，中央对环保的投入比例应该多大？投入哪些方面？四两拨千斤的效应如何发挥？现实中，虽然很多地方表达了对污染治理的决心，但是并不愿意为此付出太多成本，环保投入很低。为什么出现这种雷声大雨点小的情况？污染这场战争需要怎样的资金投入？

　　石磊：发达国家经验表明，对于一个高速增长的经济体，环境保护投资占GDP比重达到2%~3%才会促使环境质量得到明显改善，而目前我国环境保护投资占GDP比重为1.6%左右，资金不足已成为制约环境保护工作的重要瓶颈。

　　就环保财政资金而言，与其他公共支出相比较，环境保护投资力度仍显不足。作为同样是民生领域，用于教育、社会保障和就业、农林水事务支出、交通运输等领域的财政资金远高于环境领域，其中我国财政中教育支出更是高于节能环保支出6.4倍。环境投资具有资金需求大、收益分散、时间周期长等特点，导致包括地方政府在内的诸多投资主体在环境治理投资上决心有余而动力不足。因此，必须拓展思路，进行制度创新，推进环保投资主体多元化。

　　为满足我国环境保护、污染治理领域的资金需求，应建立以财政资金为基础，社会资金为主体的多样化融资模式。充分发挥财政资金基础性、公益性、导向性的特点，将财政性资金投向那些具有公共物品属性、正外部性、基础性、公益性等特征的领域，从而产生示范效应，带动社会资金进入污染治理领域。同时完善污染治理的市场化融资模式，降低社会投资污染治理的资金风险。

　　（中国人民大学谭学博士、赵醒硕士亦对采访有贡献）

 

来源：中国环境报 作者：黄婷婷